摘要：2002年开始实施的全国城市生活垃圾处理收费制度，是依据《城市市容和环境卫生管理条例》、九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》建立的，也符合2004年修订后的《固体废物污染环境防治法》的要求。生活垃圾处理费不是一项单纯的或传统意义上的经营服务性收费，它具有经营服务性和行政事业性收费的双重性，这是由环境卫生服务对象的群体性和不确定性所决定的。建立生活垃圾处理收费制度有利于培育环境卫生服务市场，建立符合市场经济要求的制度保障，引导企业参与环境卫生服务的提供，推动生活垃圾产生量的减少和资源化利用，建设资源节约型和环境友好型社会。

关键词：生活垃圾；收费

2002年6月7日，原国家发展计划委员会、财政部、建设部和国家环境保护总局公开发布了“关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知”（计价格［2002]872号）（以下简称“国家四部委收费文件”），这标志着我国城市生活垃圾处理收费制度的正式建立。城市居民和所有单位都需要转变观念，改变千年来的习惯，为收集、运输和处理自己产生的生活垃圾付费。

由于1989年施行《环境保护法)),1995年施行的《固体废物污染环境保护法》等法律、法规中没有明确规定要建立生活垃圾处理收费制度，因此，自国家四部委收费文件发布后，有关城市生活垃圾处理收费制度建立的法律依据和收费性质等问题一直存在争论。

1建立生活垃圾处理收费制度的主要法律依据

随着市场经济的建立和完善，生活垃圾收集、运输和处理已由过去的一种社会劳动，变成了一项重要的城市环境卫生公共服务。环境卫生服务的享受到者，理应向服务提供者付费，这是市场经济的基本法则。

国家四部委收费文件规定，生活垃圾处理费用于补偿生活垃圾收集、运输和处理成本和合理盈利。1992年国务院颁布、实施的《城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条规定，“环境卫生管理应当逐步实行社会化服务”，“凡委托环境卫生专业单位清扫、收集、运输和处理废弃物的，应当交纳服务费”[1]。第九届全国人民代表大会第四次会议，于2001年3月15日批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，明确提出了要“全面推行污水和垃圾处理收费制度”，推行垃圾无害化处理[2]。根据我国的立法体系，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》虽然不是直接的国家法律，但经全国人民代表大会批准后就成为具有法律性的文件。因此，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》的要求，建立生活垃圾处理收费制度依据充分。2004年12月29日，经第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过修订的《固体废物污染环境防治法》第五条规定，“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任”[3]。因此，生活垃圾处理收费制度也符合修订后的《固体废物污染环境防治法》要求。

生活垃圾处理收费制度也符合国际上通行的有关环境管理的“污染者付费原则(Polluter-Pays Principle)”。从发达国家的实践来看，“污染者付费原则”是加强公众的环境保护，促使企业实施环境保护行动，解决经费不足的有力措施，已成为一项公认的、成功的环境管理原则。欧洲环境署对“污染者付费原则”的定义为“造成污染者必须支付治理污染所需的成本(The principle that those causing pollution should meet the costs to which it gives rise）”。

2生活垃圾处理费属于经营服务性

与商品价格不同，1998年施行的《价格法》规定，“服务价格是指各类有偿服务的收费”[4]，而“商品价格是指各类有形产品和无形资产的价格”。环境卫生服务是由地方政府或企业向公众提供的一种公共服务，将由此产生的服务费确定为经营服务性收费既顺理成章又合情合理。因此，国家四部委收费文件中已经明确规定，“按照垃圾处理产业化的要求，环卫企业收取的生活垃圾处理费为经营服务性收费”。

3生活垃圾处理费又具有一定的行政事业性收费色彩

然而，在我国目前、甚至可以预见的未来的生活方式和条件下，环境卫生服务与其他市政公用服务有着显著的不同。最大的差异是环境卫生服务过程中被服务对象具有群体性和不确定性特点。事实上，在提供生活垃圾收集、运输和处理等环境卫生服务过程中，很难确定某一时刻的具体被服务对象是谁，而往往只可能知道是某个群体。例如，在收集生活垃圾过程中，只能确定这几桶或几箱生活垃圾是来自某个楼或某家单位（群体性），而无法确定其中哪些生活垃圾具体产生于哪一个家庭或哪个人（不确定性）。

正是这种环境卫生服务对象的群体性和不确定性，以及服务的专业性和技术性，导致需要有既能够维护公众利益，并代表公众监督服务提供者提供的服务是否符合法律法规、技术标准要求和合同约定，又能把公众缴纳的生活垃圾处理费以快捷、低成本的、安全的方式支付给服务提供者的第三方，保护双方的合法权益。这就要求生活垃圾处理费应该由这个第三方来统一收取、统一支付。作为政府专业管理机构的各地市容环境卫生管理局（处），与其他几组织或机构相比，则具备更多的有利条件而成为所要求的上述第三方。如此一来，使得生活垃圾处理费与其他经营服务性收费不同，又染上了浓郁的行政事业性收费的色彩。

不仅如此，国家四部委收费文件也明确要求，“生活垃圾处理费全部用于支付垃圾收集、运输和处理费用，任何部门和单位不得截留、挪用”。今年颁布、实施的建设部《城市生活垃圾管理办法》，在第四条中也作了类似的规定[5]，只是程度上更加严厉。从国家收费管理法规和政策上看，“专款专用”和“不得挪作他用”，是典型的适用于管理行政事业性收费的基本要求。因此，从收费管理上看，生活垃圾处理费也具有行政事业性特征。

4建立生活垃圾处理收费制度的意义

表面上看，建立生活垃圾处理收费制度似乎是着眼于解决当前各城市普遍存在的缺乏生活垃圾处理设施建设和运行经费问题。毫无疑问，这是其中的一项意义。但从国外的实践经验来看，实施生活垃圾处理收费制度，将有助于减少生活垃圾的产生，减少填埋量，推进生活垃圾资源化利用。图1表明荷兰家庭每年负担的废物税从1992年的100欧元／家庭／年，逐年上涨到2004年的约240欧元／家庭／年。从图2可以看出，与此同时，荷兰的填埋场不论是数量还是面积也在快速减少。尽管导致填埋场数量和面积减少的原因有多种，但实施废物税后致使废物产生量减少是主要的和直接的原因。

图1荷兰家庭负担的废物税变化

图2荷兰填埋场数量和面积变化

因此，建立生活垃圾处理收费制度的深远意义，在于培育环境卫生服务市场，引导企业参与提供环境卫生服务，充分发挥市场配置资源的基础作用，拓宽投融资渠道，改善投融资环境，鼓励国内外资金，包括私营企业资金投入垃圾处理设施的建设和运行，建立符合市场经济要求的制度保障，解决我国各城市普遍存在生活垃圾处理设施不足、处理质量低下所造成的环境污染问题，推进生活垃圾处理产业化发展和资源化利用，建设资源节约型和环境友好型社会。

5行政事业性收费和经营服务性收费管理

按照国家现行的收费管理制度，行政事业性收费项目应分别由国务院和省、自治区、直辖市人民政府的财政部门会同计划（物价）部门批准，确定和调整收费标准，应分别由国务院和和省、自治区、直辖市人民政府的计划（物价）部门会同财政部门批准；重要的收费项目、标准制定和调整应报请国务院或省级人民政府批准。省、自治区、直辖市以下各级人民政府（包括计划单列市）及其部门无权审批设立行政事业性收费项目或调整收费标准[6]。行政事业性收费的收入应全额缴入同级财政专户，支出则需要按计划和规定用途专款专用，不得挪作他用。

生活垃圾处理费确定为经营服务性收费后，按照《价格法》的规定，属于“重要的公用事业价格”和“重要的公益性服务价格”[4]，需要实行政府指导价格或者政府定价。政府指导价格或者政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据，市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的权限和具体适用范围指定在本地区执行的政府指导价、政府定价[4]。

因此，属于经营服务性收费的生活垃圾处理费的收费标准，只需要由城市人民政府价格主管部门会同建设（环境卫生）行政主管部门制定，经城市人民政府批准执行，报省级价格、建设行政主管部门备案，而不需要像行政事业性收费那样，需要经过省、自治区、直辖市人民政府的计划（物价）部门会同财政部门批准。

6结论

6.1生活垃圾处理收费制度是依据《城市市容和环境卫生管理条例》、九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》建立的，也符合2004年修订后的《固体废物污染环境防治法》的要求，法律依据是充分的。

6.2生活垃圾处理费具有经营服务性和行政事业性收费的双重性。环境卫生服务对象的群体性和不确定性，决定了生活垃圾处理费的双重性，这与其他市政公用事业服务存在显著不同。

6.3建立生活垃圾处理收费制度的意义不仅仅在于解决当前普遍存在的处理设施建设和运行经费不足问题，更重要的在于培育了环境卫生服务市场，建立符合市场经济要求的制度保障，最终有利于减少生活垃圾的产生，推动资源化利用。

参考文献

[1]城市市容和环境卫生管理条例．国务院令第101号,1992

[2]中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要［M］．北京：人民出版社,2001

[3]中华人民共和国固体废物污染环境防治法［M］．北京：中国法制出版社,2004

[4]收费管理文件汇编编辑组．收费管理文件汇编［M］：中华人民共和国价格法．北京：中国物价出版社,1999

[5]城市生活垃圾管理办法．建设部令第157号,2007

[6]收费管理文件汇编编辑组．收费管理文件汇编[M]：国务院关于加强预算外资金管理的决定（国发［1996]29号）．北京：中国物价出版社，1999

作者简介：陶华，理学硕士和工程硕士，教授级高级工程师，长期从事生活垃圾管理、政策和技术研究。

地址：北京市三里河路9号中国城市环境卫生协会100835

邮箱：taohua2005@263.net

7726 1