各省、自治区建设厅，北京、重庆市市政管委，上海市建委，天津市市容委，新疆生产建设兵团建设局：

　　现将《中国城乡环境卫生体系建设》印发给你们，请结合本地区实际，加强城乡环境卫生体系建设，强化环境卫生管理，提高环境卫生质量，把我国城乡环境卫生事业推进到一个新的阶段。

中华人民共和国建设部

二〇〇六年一月二十日

　　　　　　　　　　　　　　　中国城乡环境卫生体系建设

　　　　　　目录

　　　　　　前言

　　一、城乡环境卫生的基本情况

　　二、城乡环境卫生体系建设的意义

　　三、城乡环境卫生体系建设的主要目标

　　四、城乡环境卫生体系建设的基本原则

　　五、城乡环境卫生体系建设的主要工作内容

　　六、推进城乡环境卫生体系建设的主要措施

　　结束语

　

　　前言

　　环境卫生是公共卫生的重要组成部分。本文所指城乡环境卫生体系，是为有效治理城乡生活废弃物，为人民群众创造清洁、优美的生活和工作环境而进行的有关生活废弃物的清扫、保洁、收集、运输、处理、处置、综合利用和社会管理等活动的总称。

　　中国城乡环境卫生体系建设起步较晚，发展很快。特别是从20世纪70年代末实行改革开放政策以来，我国城乡环境卫生体系迅速发展，环境卫生体系逐步建立完善，推动了经济的健康发展和社会的全面进步。

　　我国高度重视城乡环境卫生体系的建设，把环境卫生事业作为可持续发展战略，全面建设小康社会，建立公共卫生体系的重要内容。构建城乡环境卫生体系，加快生活废弃物污染治理，加强环境卫生管理，提高环境卫生质量，促进体制机制创新，满足城乡居民需求，倡导循环经济理念，实现人与自然的和谐，使我国环境卫生事业走出一条具有中国社会主义特色的发展道路。

　　一、城乡环境卫生的基本情况

　　20世纪70年代末，特别是改革开放以来，中国政府把城市的规划、建设、管理和加强环境综合治理纳入城市政府的主要职责，积极推进以提高环境质量和以市场为取向的环境卫生管理和作业服务体制改革，制定政策法规，加大资金投入，加强设施建设，社会公众参与程度日益加大，环境卫生事业得到了较快发展。

　　——环境卫生设施建设有了长足发展，垃圾处理率持续增长。截至2004年底，中国城市生活垃圾无害化处理场（厂）共559座，比1979年的12座增长了46．6倍；公共厕所109629座，比1979年的54180座增长了一倍；城市环卫专用车辆为60238台，比1979年的5316台增长了11．3倍。2004年，生活垃圾日处理能力为238519吨，比1979年1937吨增长了123倍；集中处理量为8089万吨，比1979年584万吨增长了13．9倍；集中处理率由1979年的23．28％增加到2003年的52．12％。

　　——生活垃圾管理逐步加强，环境卫生质量有了明显提高。城市生活垃圾基本实现了长效管理，做到日产日清。垃圾收集逐步推行袋装化，部分城市实行了垃圾分类收集。2000年建设部确定北京、上海、广州、深圳、厦门、武汉、桂林、南京等8个城市为生活垃圾分类收集试点城市，2003年制定颁发了《城市生活垃圾分类标志》，2004年制定颁发了《城市生活垃圾分类及其评价标准》。垃圾清运逐步密封化，许多城市开始使用密闭垃圾运输车、压缩式垃圾车。城市市容环境卫生有了明显改观。

　　——生活垃圾处理关键技术研究与开发力度加大，垃圾处理技术水平普遍提高。尤其是“八五”至“十五”期间，通过国家和我部等科研项目的实施，在堆肥、卫生填埋、焚烧处理和资源化利用等方面取得了一批重大科技成果。如深圳清水河垃圾处理厂3＃焚烧炉的国产化改造，国产化率达80％，技术性能超过了原引进设备水平，为中国大型焚烧设备国产化打下了基础。为了加大垃圾处理技术研究开发和推广应用力度，建设部成立了环境卫生工程技术研究中心和环境工程技术推广办公室，协调各有关科研单位，承担国家有关城市垃圾处理重大科研课题，及时推广应用先进适用技术，开展跨行业、跨地区、跨部门的技术协作。国家已开始将环卫专业技术人才的培养纳入国家高等教育体系。北京、上海、天津、广州、武汉等城市和高等院校拥有和开设了应用技术研究、开发和推广机构或学科（专业），并已初具规模。对于推进垃圾无害化处理工作起到了重要作用，初步形成了环境卫生科技体系。在社会上，有关环境卫生知识的普及得到关注。

　　——一批政策法规陆续出台，环境卫生管理逐步走上法制化轨道。中国城市生活垃圾处理起步于20世纪 80年代。1984年国务院颁发了《城市建设技术》绿皮书。1986年国务院批转了原城乡建设环境保护部、中央爱卫会《关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告》。1992年，国务院颁布了《城市市容和环境卫生管理条例》，批转了建设部等部门《关于解决我国城市生活垃圾问题的几点意见》。1995年，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》。依据国家法律法规，建设部先后制定了《城市生活垃圾管理办法》、《城市公厕管理办法》、《城市建筑垃圾管理规定》、《城市环境卫生质量标准》等，建设部还会同有关部门制定了《城市生活垃圾处理和污染防治技术政策》、《城市生活垃圾填埋技术标准》、《城市生活垃圾填埋污染控制标准》、《城市生活垃圾焚烧污染控制标准》和《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》等政策法规、技术标准和规范性文件，城市生活垃圾处理方面法律法规逐步完善、基本政策架构初步形成。同时，各级政府严格执法程序，加大执法力度，保证环境卫生法律法规的有效实施。

　　——环境卫生体制改革逐步深化，行业内部的生机与活力进一步增强。中国政府重视建立健全环境卫生机构，各城市普遍设立了环卫行政主管部门，专业服务队伍和行政执法队伍及民办保洁队伍，形成比较完善的环境卫生管理体制，发挥环境卫生监督管理的作用。为适应市场经济要求，改革环境卫生作业机制，道路清扫、公厕保洁、垃圾粪便清运普遍推行了经济承包责任制，达到了减员增效的目的。各地城市实行了环境卫生有偿社会服务。有171个城市实行了垃圾处理收费制度，占城市总数的25．9％。北京、上海、广州、深圳、哈尔滨等一些大城市，对环卫作业服务和垃圾处理设施建设与运营实行了政府采购和招投标制度，引入了市场竞争机制，实现了环卫资源优化配置。北京、上海、广州、石家庄等城市组建了各种类型的环卫清洁公司，促进了环卫作业市场化、专业化发展。

　　——农村环境卫生体系建设开始起步。由于中国农村长期自给自足的自然经济，农村生活废弃物基本上以堆肥农用、内部循环为主。随着农村生活水平的提高和城镇化的发展，农村生活垃圾中如塑料等不可降解物逐步增多，已不能完全采用原有堆肥农用方式。因此，中国各地政府开始将小城镇、城郊结合部和部分乡村环境卫生纳入所在城市环境卫生体系规划，生活垃圾纳入城市生活垃圾处理系统，一些地方已取得较好成效。

　　但是，中国环境卫生体系的发展与全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化以及人民群众的实际需要仍存在一定的差距。主要有：

　　——垃圾无害化处理水平不高，环境污染较为突出。生活垃圾无害化处理能力难以与垃圾排放增长速度匹配；全国城市生活垃圾无害化处理率为52．12％，其余大都采用简易填埋处理，未达到无害化处理要求；处理技术水平较低，影响生态环境和人体健康。

　　——资金投入不足，制约了环境卫生整体质量水平的提高。由于环境卫生经费主要来源于地方财政，有的地方对环境卫生体系不够重视，环卫设施建设、运行和管理缺乏稳定的资金来源，制约了环境卫生整体质量水平的提高。

　　——管理体制不适应环卫事业进一步发展。有的城市环境卫生行政主管机构不健全；管理职能分散，执法力度弱化；环卫改革改制工作进展较缓慢，市场化程度不高，机制不活。

　　——环境卫生应急机制存在缺陷。2003年的“非典”疫病灾害在暴露公共卫生体系不健全的同时，也反映出环境卫生预警与应急机制存在缺陷。

　　——乡村环境卫生体系相对薄弱。一些乡村环境卫生事业发展较慢，缺乏因地制宜的环卫机构和人员从事村镇保洁和垃圾收集处理的管理工作。

　　二、城乡环境卫生体系建设的意义

　　——环境卫生是公共卫生的重要组成部分。国际上通常把防治传染病、促进国民健康和加强环境污染治理作为公共卫生的重要内容。因此，从一定意义上讲，搞好环境卫生就是通过防治环境“公害”，减少和杜绝环境污染和疾病传播，从根本上提高公共卫生突发事件的防范能力和应急能力，确保公共卫生安全，创建清洁、舒适、优美、安全的生态环境和社会环境，切实保障广大人民群众的身心健康。

　　——建立环境卫生体系是为了谋求良好的、卫生的公共环境状态所实施的一种过程管理，是通过行政的、法律的、经济的、科技的以及宣传教育和社会监督等手段来实现良好的公共环境卫生状态。建立环境卫生体系对于坚持以人为本，树立和落实科学发展观，实现人与自然和谐发展，提高城市和乡村的现代文明程度，构建社会主义和谐社会，实现全面建设小康社会的宏伟目标，具有十分重大的意义。

　　三、城乡环境卫生体系建设的主要目标

　　我国是一个发展中的国家，随着经济的高速发展，迫切需要加强城乡环境卫生体系建设，提升公共卫生水平，提高人居环境质量，建设和谐社会。城乡环境卫生体系建设作为“十一五”规划的重要内容，应按照以人为本，全面、协调、可持续发展的科学发展观的要求，明确发展总体目标：

　　——完善包括生活垃圾无害化处理设施在内的基础设施。

　　——营造清洁、优美的市（乡）容市（乡）貌和良好的工作、生活环境。

　　——全面提高生活垃圾收集、运输、处理、处置和资源化利用的科技水平。

　　——健全环境卫生法规制度、政策体系、标准体系。

　　——建立完善环境卫生管理机制和突发事件应急处理机制。

　　——努力引导人民群众形成良好的环境保护和参与意识。

　　到“十一五”规划期末，具体目标为：

　　——采取综合措施，使全国城乡特别是城镇生活垃圾产生量和包装物品消费量快速增长的态势得到遏制；从事环境卫生作业和生活垃圾处理的市场主体基本完成事业单位向现代企业的转变；处理设施运营基本实现特许经营或委托经营。

　　——建立健全环境卫生体系和规范化的政府监管机制；完善生活垃圾处理收费制度；提高运输效率，改善运输环境。

　　——到2010年，新增生活垃圾无害化处理能力20万吨／日，新增粪便无害化处理能力2．1万吨／日；建立和完善城镇日常保洁系统，实现城镇保洁管理法制化、科学化，保洁作业服务规范化、社会化、市场化，提高道路机械化保洁水平，城镇机械化清扫率达到25％。

　　四、城乡环境卫生体系建设的基本原则

　　为实现以上目标，中国将继续坚持以下基本原则：

　　——坚持以人为本。建立健全环境卫生体系的最终目的，是防治环境污染和疾病的传播，提高突发性公共卫生事件的应急能力，确保人民群众的身体健康，创建整洁、舒适、优美、安全的公共环境，满足人民群众日益增长的物质文化生活需求，实现最广大人民群众的根本利益。

　　——坚持科学发展观。以全面、协调、可持续的科学发展观为指导，深入认识人与自然相互作用、和谐发展的规律，落实“五个统筹”，促进经济与社会、城市与乡村、人与自然的协调与和谐发展，走出一条符合中国国情的可持续发展道路。

　　——坚持把垃圾治理与污染防治纳入循环经济轨道。大力推进垃圾减量化、资源化、无害化，积极开展垃圾分类收集和处理，扩大资源和能源的再生利用。变垃圾末端治理为从源头抓起全过程整治，达到资源低消耗、经济高产出、垃圾低排放的目的，努力实现经济与环境双赢。

　　——坚持体制创新和技术创新。进一步推进环境卫生管理体制、投资体制、建设体制、运营体制改革，实现体制创新、机制创新、制度创新、技术创新，加强城乡环境卫生及其基础设施的统一规划、统一建设、统一管理。

　　——坚持公众参与。通过多种形式，普及科学知识，提高全民环境卫生意识，在全社会形成了解国情、珍爱环境、保护生态、造福后代的良好氛围。实行统一领导、鼓励公众参与，推进社会多元主体共同参与公共环境卫生管理，吸纳各类社会资本参与环卫设施建设与运营管理。加快建立社会监督机制。

　　五、城乡环境卫生体系建设的主要工作内容

　　中国政府将大力推进环境卫生监管的政府行政体系、环境卫生治理的市场运行体系、环境卫生管理的社会参与体系和环境卫生突发事件的应急体系等四大体系建设，从而构成完整、规范的城乡环境卫生体系。

　　（一）环境卫生监管的政府行政体系

　　1、建立健全城乡环境卫生行政管理体系。从监督管理层面加强建设部及各省、自治区、直辖市建设行政主管部门的环境卫生行政管理职责，并加强与相关行政管理部门的协调配合；从具体实施主体建立健全地方各级政府的环境卫生行政管理网络。管理主体为地方各级环境卫生行政主管部门。

　　2、建立和完善环境卫生规划、政策、法规、标准和技术规范体系，并纳入省、自治区和城市经济社会发展总体规划，实现环境卫生设施合理布局、适度超前发展。主要有：

　　——环境卫生规划体系。抓紧制定城乡环境卫生总体规划及其相关专业规划，建立和完善环境卫生规划体系。建设部会同相关行政管理部门组织编制全国环境卫生总体规划和各项专业规划，并指导和检查各省、自治区、直辖市环境卫生规划的编制工作。各省、自治区、直辖市，环境卫生行政主管部门负责编制省级环境卫生总体规划及各类专业规划，经省、自治区政府审议通过，纳入城乡社会经济发展总体规划。各省、自治区、直辖市环境卫生行政主管部门指导和检查各类规划的具体实施。城市政府要根据要求，组织编制本城市的环境卫生总体规划和各类专业规划，并纳入当地国民经济和社会发展规划，按规划组织实施，同时加大对城乡环境卫生设施建设的资金投入。要结合社会主义新农村的建设，合理规划和建设乡村垃圾处理设施，整治村容村貌，逐步改善农民生活环境。

　　——健全环境卫生法规。以适应市场经济要求、符合依法行政要求和提高环境卫生标准为原则，健全环境卫生法规。指导各省、自治区、直辖市环境卫生行政主管部门组织相关的立法工作，清理、修订和完善现有法规，逐步健全环境卫生法规。进一步完善城市环境卫生执法体制，明确执法主体，严格执法责任，提高城乡环境卫生的执法水平和执法效率。

　　——制定体制改革和产业发展政策体系。加快环境卫生体制改革，研究制定配套政策和垃圾处理产业发展政策，如价格政策、税收政策、投融资政策、技术政策以及相关的涉外经济政策等。

　　——完善环境卫生标准规范体系。根据城乡发展的新趋势、科技发展的新水平、环境建设的新要求，组织制订、修订和完善环境卫生标准和技术规范，研究提出环境卫生标准体系框架。注重生活垃圾无害化处理和资源化利用技术研究，积极推广适宜我国国情的经济适用的垃圾处理技术。

　　3、建立公共财政为主导和环卫作业服务与垃圾处理市场化相结合的投融资体制。环境卫生具有公共性、公益性、公平性特点。要结合公共财政体制改革的推进，逐步增加公共财政对城乡环境卫生体系建设的投入，不断完善支持城乡环境卫生体系建设的配套经济政策；同时，鼓励社会资金投入。研究确定政府公共财政投入的范围，加强监管和评估。环卫作业服务和垃圾处理实行市场化、产业化运营，环境卫生主管部门通过制定发展和实施规划、监管政策对环境卫生企业实施行政管理。

　　4、强化环境卫生宏观调控与监管手段

　　——严格实施行政许可。按照《中华人民共和国行政许可法》等法律、法规的要求，对依法设定的搬动、拆除、封闭存放生活垃圾的设施核准，城市生活垃圾清扫、收集、运输、处理服务的审批，建筑垃圾处置的核准等行政许可事项，环境卫生行政主管部门等实施机关要依法审批，简化审批环节，提高审批效率，加强审批后的监督检查。

　　——强化政府监管。按照统筹城乡发展和统筹区域发展的要求，加强规划编制和管理。按照完善政府社会管理和公共服务职能的要求，培育公开、公正、公平竞争的市场。实施政府采购制度，加强对技术、设施、设备市场的监督管理，加强对中介、咨询服务市场的管理，保障公众利益和公共安全，维护企业的合法权益。

　　——开展环境卫生监测和技术评估。逐步建立全国环境卫生质量监测网络体系，加强监测机构建设和日常管理，严格监控的规范和要求，及时收集环境卫生信息，进行分析处理，为政府决策提供依据。

　　（二）环境卫生治理的市场运行体系

　　l、构建环境卫生市场化运作体系。放开环卫作业、垃圾处理设施建设和运营市场。要加快环卫事业单位向企业化改制的步伐，通过政府采购形式，公开招标选择符合条件的环卫企业承担道路清扫、保洁，垃圾收集、运输作业。通过建立特许经营制度，选择市场主体，从事垃圾处理处置的投资建设和运营管理。培育和发展环卫技术与产品市场。

　　2、加快环境卫生市场化运作步伐。逐步消除地区封锁和行业垄断，培育、放开、规范市场，优先保证公众利益和公共安全，开展公开、公正、公平竞争，实现市场优化配置资源的基础作用。

　　——开放投融资市场。利用税收、信贷等方面的政策优惠，吸引社会资金和外资的投入。通过银行信贷、投资信托、融资租赁等方式拓宽环境卫生基础设施项目的融资渠道，研究项目融资的具体管理办法。规范项目投资建设程序和项目合同管理。同时，积极探索相关资产证券化融资、债券融资、产业投资基金等融资手段。

　　——规范项目建设和营运市场。建立环境卫生基础设施项目规划选址和设计、施工与监理资格的管理制度。参照《城市生活垃圾处理特许经营协议范本》规定，逐步实行垃圾处理特许经营制度。建立环境卫生基础设施、技术、设备的评估、认证机制，保证市场规范有序地健康运行。

　　——培育中介服务和技术咨询市场。中介组织可受政府委托，从事环境监测，质量检查，产品认证，技术服务和信息服务，为企业提供信息咨询、法律咨询、产品招商、展示等社会化服务。加快国外先进技术、设备的引进和转化，推动环境卫生新技术、新工艺的研究和开发。

　　——培育和健全环卫人才市场。发展环境卫生高等教育和在职教育，培训管理、技术人员，提高环卫队伍素质。研究设立相关专业技术职称系列，建立职业经理制度和职业技术资格制度。发展环卫人才流动和人力资源开发中介服务，为专业技术人才的交流提供服务。建立全国性的环境卫生技术人才专家库。

　　（三）环境卫生管理的社会参与体系

　　1、推进社会管理体制和管理机制创新。社会单位和公众的广泛参与，是现代城乡管理的基本要求，既是环境卫生管理的基本目标，也是环境卫生体系建设的重要内容。要充分发挥地方各级政府和基层居民委员会、村委会在社区、村庄环境卫生管理和建设中的自主作用。发挥环境卫生相关行业协会在参与环境卫生体系建设中的骨干作用，并承担相关的协调、沟通职能。引导社会公众对环境卫生管理参与的积极性，支持各类环境卫生志愿者组织的活动，并提供必要的帮助。

　　2、通过社会单位和公众参与政策制定、价格听证、规划公示、污染监督、权益维护等形式，实现环境卫生管理民主化、决策科学化。

　　3、制定社会性考核标准，实现公众参与环境卫生管理目标的具体化、标准化，并把这项工作同人居环境奖、园林城市、生态城市创建以及文明社区建设、爱国卫生运动等群众性的活动结合起来。

　　4、组织发动新闻媒体进行宣传教育和舆论监督。加强社会宣传教育工作，充分利用互联网、各类新闻媒体开展环境卫生宣传教育，提高全民环境卫生意识。各地建设的技术先进、运营良好的大型环境卫生基础设施，可作为教育基地向公众开放。要认真组织好与环境卫生有关的世界性主题日活动。把环境卫生教育纳入中、小学的基础教育课程。

　　（四）环境卫生突发事件的应急体系

　　1、建立全国性环境卫生突发事件的应急管理系统。包括：各层面突发事件应急管理的组织构架、职责配置和协调机制设计、信息反馈和处理要求。

　　2、制订环境卫生突发事件的应急预案。建设部与相关行政管理部门指导地方根据环境卫生管理不同对象的实际和特点，分别研究提出全国性的、区域性的、地方性的应急预案。地方性的生活固体废弃物、城市公共保洁方面应予考虑的应急预案有：

　　——各种油料运输途中因突发事故引起的道路污染应急处理。

　　——各种禽畜因病疫引起的禽畜尸体处置的应急处理。

　　——生活垃圾填埋场（简易堆场）因沼气引发火灾的应急处理。

　　——城市构筑物因各种原因倒塌后建筑废弃物清运处置的应急处理。

　　——因灾害性气候原因，暴雨、大风、雪灾及其他恶劣气候导致运输系统中断，或引发的生活垃圾出路受阻的应急处理。

　　——因传染病流行引起的特种医疗废弃物及生活垃圾处置的应急处理。

　　——生活垃圾渗滤液泄漏突发事故引起的水域污染应急处理。

　　——其他因突发事故引起的环境卫生问题的应急处理。

　　3、建立环境卫生管理应急系统。各地政府应建立由主要领导、环境卫生行政主管部门与相关部门等联合参与的工作机构，研究提出应对环境卫生应急预案和措施。

　　4、制定环境卫生突发事件应急处理设施建设的规划方案，包括可以依托的社会设施的征用方案。落实和管理好环境卫生突发事件应急处理经费，以及必需物资的储备和征用。加强对环境卫生突发事件应急处理的队伍落实和技术培训。加强突发事件应急处理基础工作的日常检查和工作考核。

　　六、推进城乡环境卫生体系建设的主要措施

　　为确保城乡环境卫生体系建设的顺利实施，今后将实施以下几个方面措施：

　　——研究各级环境卫生行政主管部门的职责划分原则，并明确乡村地区环境卫生的行政管理构架及其主要职能。

　　——选择不同区域、不同经济条件的若干省、市进行环境卫生体系建设试点工作。

　　——组织相关部门和环卫专家进行调研，分别对环境卫生管理的行政管理体系、市场运行体系、社会参与体系、应急体系作出分析报告和政策建议。

　　——总结推广试点省市经验，提出切实可行的环境卫生体系的管理政策、经济政策和技术政策，逐步在全国推广。

　　结束语

　　经过20多年的不懈努力，我国在环境卫生事业上取得了有目共睹的成绩。但在迅速推进城市化、工业化的发展阶段，随着人口增加和经济发展，建立完善的城乡环境卫生体系，仍然是一项长期而艰巨的任务。因此，我们应按照科学发展观的要求，在推进全面建设小康社会和构建和谐社会过程中，采取有效的政策措施，确保完成“十一五”规划确定的目标，努力把中国的城乡环境卫生体系建设提高到新的水平。

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